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“El sistema de gobierno más perfecto es aquél que produce mayor suma de felicidad posible, mayor suma de seguridad social y mayor suma de estabilidad política ()”.

“El sistema de gobierno más perfecto es aquél que produce mayor suma de felicidad posible, mayor suma de seguridad social y mayor suma de estabilidad política ()”.

“De todo esto es manifiesto cómo es oportuno a los reyes y a cualquier Señor en su dominio el proveer a los pobres del erario público, sea de la república o del reino. Por ello en todas las provincias, ciudades y fortalezas se establecen hospicios, para socorrer la necesidad de los pobres, sea de parte del rey, del príncipe o de los ciudadanos; y esto no sólo entre los cristianos, sino también entre los infieles. Según el Libro II de Macabeos, solían instituirse casas para la hospitalidad y subvención de las necesidades de los pobres, y se les llamaba hospitales de Júpiter, porque los astrólogos atribuían a tal planeta los actos de benevolencia y piedad. También se dice en la historia que Aristóteles escribió a Alejandro, exhortándolo a que se acordase de las necesidades de los pobres, para que así aumentase la prosperidad de su Imperio” ().

SUMARIO: 1.- Introducción. 2.- La seguridad social en el MERCOSUR. 2.1.- La formación profesional en el MERCOSUR. 2.2.- La protección contra el desempleo y el fomento de empleo en el MERCOSUR. 2.3.- El “Programa de Trabajo del MERCOSUR 2004 – 2006”. 3.- La formación profesional en los EEMM. 3.1.- Argentina. 3.2.- Brasil. 3.3.- Paraguay. 3.4.- Uruguay. 4.- La protección contra el desempleo en los EEMM. 4.1.- Argentina. 4.2.- Brasil. 4.3.- Paraguay. 4.4.- Uruguay. 5.- Medidas de fomento de empleo en los EEMM. 5.1.- Argentina. 5.2.- Brasil. 5.3.- Paraguay. 5.4.- Uruguay. 6.- Conclusiones.

1.- Introducción.-

Aún con las dificultades derivadas de la delimitación clara del contenido propio de la seguridad social, podemos asimilarla a los sistemas de protección que la sociedad, organizada en un “estado de bienestar”, debe proveer a sus integrantes cuando ellos atraviesan por determinadas contingencias.

Ocurre que el Estado, como sociedad perfecta, tiene como fin o perfección, el deber de suministrar a todos sus habitantes los medios necesarios para que ellos también puedan alcanzar sus fines individuales. En un sentido aristotélico-tomista, toda persona que vive en sociedad, debe encontrar en ella los medios necesarios para actualizar sus potencias.

Pronto se cumplirán doscientos años desde que Thomas Robert Malthus expuso su visión pesimista acerca de los recursos económicos, resumida en el hecho que mientras la población aumenta en progresión geométrica, los medios de subsistencia lo hacen el progresión aritmética. Graficado de otro modo, mientras que los medios de subsistencia suben por la escalera, la cantidad de habitantes lo hace por el ascensor. En realidad, se sabe que Malthus tan pesimista no era, puesto que contribuyó modestamente al aumento de la población con tres hijos.

También sabemos hoy día que las profecías de Malthus no se han cumplido. Gracias a la ayuda de la tecnología, los medios de subsistencia se han multiplicado y hoy alcanzan para todos. El problema pasa por otro lado, por la justa distribución de dichos medios, lo cual constituye el desafío más grande que debe enfrentar el derecho, esto es, lograr que esos medios, que alcanzan para todos, lleguen a todos, es decir, que la riqueza sea justamente distribuida.

A ello debe colaborar la seguridad social, emprendida con políticas públicas de contención e inclusión social, combatiendo los flagelos del desempleo, la subocupación, la pobreza, todos los cuales conspiran contra la paz social, generan recelos, divisiones, violencia y, en definitiva, el subdesarrollo.

Ello así, porque el desarrollo auténtico solo se alcanza en una sociedad, cuando en ella cada uno pueda obtener lo suyo y “cada hombre y cada pueblo tengan derecho a sentarse a la mesa del banquete común, en lugar de yacer en la puerta como Lázaro” ().

En este orden de ideas, bien se ha dicho que la definición y puesta en marcha de un auténtico y verdadero sistema de seguridad social para garantizar el bienestar a los habitantes de nuestros países, se convierte en un desafío inaplazable ().

Para la O.I.T., seguridad social consiste en “la protección que la sociedad provee a sus miembros mediante una serie de medidas públicas contra la necesidad económica y social que se produce por la cesación o sustancial reducción de sus ingresos motivados por la enfermedad, maternidad, riesgos del trabajo, desempleo, invalidez, vejez y muerte, la provisión de asistencia médica y subsidios a las familias con hijos” ().

Y, en este contexto, políticas de seguridad social serán aquellas medidas adoptadas por los gobiernos con la finalidad que sus habitantes alcancen un grado satisfactorio de protección social en las señaladas contingencias.

El contexto jurídico de estas medidas conforma el llamado derecho de la seguridad social. Su contenido no es del todo homogéneo en el derecho comparado (), pero cuando se trata de medidas estrictamente vinculadas con las contingencias derivadas de la pobreza y la exclusión social, las más trascendentes son aquellas destinadas a la reinserción de la persona desocupada o excluida en el mercado de trabajo.

En la mayoría de nuestros países, se pretende reducir la seguridad social a un sistema de seguro de cobertura para las contingencias de vejez, invalidez o muerte. Basta acceder a cualquier manual de seguridad social y advertir que los autores hacen hincapié en dichos sistemas de seguro, debatiendo acerca de la conveniencia o no que el seguro sea administrado por el Estado, por entidades privadas o mediante un sistema mixto.

Hay mucha bibliografía sobre el asunto y lo cierto es que, con ello, solo se resuelve un aspecto del problema, aún cuando el mismo no deje de ser importante.

Pero cuando recibí la comunicación del tema asignado, entendí de inmediato que el mismo no queda restringido a la seguridad social en el sentido tradicional y restringido del término, sino más bien, a aquellos aspectos de la seguridad social que pudieran revestir el carácter de “nuevos” o “novedosos”.

Y en este terreno, la novedad que advierto y considero importante, está dada por la ampliación de los contenidos y herramientas de la seguridad social, ya que los objetivos tradicionales, se ven claramente jaqueados por la informalidad laboral, el empleo no registrado y, tal vez lo peor, la falta de educación.

La novedad en este terreno, está dada por los nuevos desafíos que enfrenta la seguridad social, frente a la problemática de la exclusión social, en gran medida derivada de la informalidad o clandestinidad laboral.

Por estas razones, no me ocuparé aquí de la temática tradicional, sino que aprovecharé este espacio, gentilmente suministrado por la organización del Evento, desarrollando las principales medidas que se han ido adoptando hacia ese fin por los Estados Miembros (EEMM) del Mercosur, tanto a nivel regional como individual, en los dos terrenos que considero significativos y que hacen al verdadero combate contra la exclusión y la pobreza: formación profesional, fomento de empleo y cobertura en la contingencia del desempleo.

Y aquí, no puedo dejar de hacer una breve mención a la memoria del amigo justamente homenajeado, el querido Maestro Baltasar Cavazos.

Baltasar solía afirmar, con la habilidad que le caracterizaba, que “la pobreza es como una enfermedad: hay que cuidarse de ella, porque  es contagiosa y, muchas veces hereditaria”.

Y como era un hombre alegre y divertido, de esos que nunca dejaremos de extrañar, remataba: “es preferible ser feo, a ser pobre”.

Los nuevos rumbos de la seguridad social, deben estar destinados a la implementación de herramientas que encaucen la acción del Estado hacia la cura de esta enfermedad, hacia el objetivo de terminar con la exclusión, el desempleo, la falta de formación profesional.

La nueva seguridad social, debe ser el remedio para la enfermedad de la pobreza. Y el tratamiento terapéutico de este mal, estará dado por las políticas de empleo, como políticas de inclusión social.

A ellas, en el contexto del Mercosur, me ocuparé aquí, en este pequeño homenaje al querido maestro. Al amigo.

2.- La seguridad social en el MERCOSUR.

A nivel regional, el instrumento de derechos sociales más significativo está dado por la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR (D.SL.M.), aprobado con la firma de los cuatro jefes de Estado de los Estados Miembros del MERCOSUR el 10 de diciembre de 1998 en la ciudad de Río de Janeiro.

Por su art. 19, apartado primero, la Declaración reconoce a los trabajadores del Mercosur el derecho a la seguridad social en los niveles y condiciones previstos en las respectivas legislaciones nacionales.

Por el segundo apartado, los Estados asumen el compromiso de garantizar una red mínima de amparo social, con cobertura para los habitantes en las contingencias de riesgos sociales, enfermedades, vejez, invalidez y muerte. La cláusula incluye el deber adicional de coordinar las políticas sociales a efectos de suprimir eventuales discriminaciones derivadas del origen nacional de los beneficiarios.

En este sentido, la D.SL.M. ha sido precedida por dos instrumentos significativos, el "Convenio Multilateral de Seguridad Social del Mercosur" y el "Acuerdo Administrativo" para su aplicación.

2.1.- La formación profesional en el MERCOSUR.

Esta temática también ha sido prevista a nivel regional por la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR. Su art. 16 está integrado por el reconocimiento de un derecho y la mención de tres compromisos que asumen los Estados Miembros, de estos últimos, dos dirigidos a la población y uno recíprocamente a los otros Miembros. Se reconoce el derecho de todo trabajador a la orientación, a la formación y a la capacitación profesional.

El reconocimiento de dicho derecho ninguna relevancia social tendría sin una actividad del Estado tendiente a su realización efectiva. Bien se ha escrito que por cuanto el derecho a la formación profesional es una condición para el goce del derecho al trabajo, su proclamación obliga a los Estados a proveer los medios jurídicos y los servicios correspondientes, para asegurar que todas las personas, sin ninguna discriminación, tengan el máximo de oportunidades de acceder a una capacitación acorde con sus expectativas ().

De allí que en los numerales siguientes, se adopten como elementos integrativos de la política social, los siguientes compromisos:

√ Implementación de servicios y programas de formación y orientación profesional, continua y permanente, dirigida a calificar a los trabajadores para el desempeño de una actividad productiva, ello con participación de las entidades involucradas que voluntariamente deseen hacerlo.

√ Promover la articulación entre los citados programas de formación profesional y los servicios públicos de empleo y protección contra el desempleo, con el objetivo de mejorar la posibilidad de inserción laboral de los trabajadores.

Sobre el final de esta norma, los Estados Miembros sellan el compromiso de publicitar la información correspondiente a su mercado de trabajo, tanto a nivel nacional como regional.

En el ámbito del MERCOSUR, la Resolución N° 59/01 del Grupo Mercado Común (Montevideo, 5/12/2001) ha aprobado importantes medidas armonizativas con relación a las acciones que vienen llevando a cabo los Estados Miembros en esta materia, según resulta de las Memorias que han presentado a la Comisión Sociolaboral (regional) a partir del año 2001.

En primer término, la Resolución recomienda a los Estados encarar las acciones vinculadas con la formación profesional, a través del diálogo social, con participación de las organizaciones más representativas de trabajadores y empleadores (art. 1°).

También que los sistemas nacionales o redes de formación profesional debieran considerar: a.-) la articulación entre las acciones públicas y privadas de formación profesional con los programas y servicios de empleo, orientación laboral y protección a los desempleados; b.-) la sinergia de las instancias gubernamentales con las organizaciones de trabajadores y empleadores  junto con los diversos agentes de la formación; c.-) la capacidad de respuesta a los requerimientos de la producción y el trabajo; d.-) la mejora de la calidad de vida de las personas (arts. 2 y 3).

Las políticas de formación profesional deben integrarse también con los sistemas educativos (art. 4°). En todos los casos, se requiere una labor previa de información sobre la oferta y demanda de calificaciones, seguida de mecanismos de evaluación de impacto, a fin de encarar reformas o ajustes que impliquen una mejora en sus resultados (arts. 5 y 6).

Por último, la norma establece su autoaplicabilidad, en el sentido de no considerarse necesario subordinar su vigencia a la incorporación expresa de su contenido en las legislaciones internas (art. 7°).

2.2.- Las políticas de empleo en el MERCOSUR.

Por políticas de empleo se entienden aquellas intervenciones directas sobre el mercado de trabajo que puntan a luchar contra los desequilibrios que pueden aparecer, o contra las consecuencias de estos desequilibrios. Se suele distinguir así las políticas “activas” – subvenciones al empleo, ayuda para la búsqueda de empleo, formación – de las políticas “pasivas” – indemnización de los desocupados, jubilaciones anticipadas, estímulos para salir de la vida activa ().

A estas políticas se refieren los arts. 14 y 15 de la D.SL.M. A través de ellos, los Estados Miembros se comprometen a implementar una política social encaminada al logro de dos objetivos básicos, a saber:

√ Creación y mejoramiento del empleo (art. 14).

√ Protección contra el desempleo (art. 15).

El art. 14 de la D.SL.M. cuenta con un enunciado claramente programático, con el compromiso de los Estados a poner en práctica medidas que tiendan al desarrollo económico y políticas activas referentes al fomento y creación del empleo, elevación de nivel de vida y corrección de los desequilibrios sociales y regionales. El énfasis principal de dicho enunciado, que resulta de su propio título, está dado por medidas tendientes a evitar los problemas del desempleo y sus formas similares de subempleo.

El art. 15, también con enunciado programático, refleja el compromiso de los Estados a instituir, mantener y mejorar los mecanismos de protección contra el desempleo involuntario. Se señala un doble objetivo, primero garantizar la subsistencia de las personas que atraviesen por la contingencia del desempleo involuntario, y en segundo lugar, impulsar su recalificación profesional para facilitar su reinserción en el empleo.

2.3.- El “Programa de Trabajo del MERCOSUR 2004 – 2006”.

Merece destacarse que con fecha 15/12/2003, en la Ciudad de Montevideo, mediante Decisión N° 26/03, el Consejo del Mercado Común aprobó el “Programa de Trabajo del MERCOSUR 2004 – 2006”, cuyo principal objetivo (plasmado en el Anexo de dicha Decisión) está dado por la elaboración de “propuestas tendientes a la promoción de los derechos de los trabajadores en el MERCOSUR”.

A tal efecto, encomienda a la Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social, “Diseñar y desarrollar, durante 2004, estructuras de articulación de los centros de investigación social de los cuatro Estados Partes para la conducción de reflexiones sobre los temas sociales, entre otros aquellos referidos a la pobreza, intercambio de experiencias nacionales exitosas en programas y proyectos sociales y desarrollo de indicadores sociales armonizados que puedan servir de base para el establecimiento de metas para la política social de los países del MERCOSUR”.

Por el mismo instrumento, se persigue fortalecer la vigencia de los acuerdos sobre residencia de Nacionales en el Mercosur. También, se encomienda a la Comisión Sociolaboral, “realizar una evaluación sobre el grado de aplicación y cumplimiento de la Declaración Sociolaboral en los Estados Partes”.

En sentido coincidente, el Grupo Mercado Común había dictado con anterioridad, la Resolución N° 11/03 (Asunción, 12/06/03), había planteado la necesidad de llevar a cabo una “Conferencia Regional de Empleo”, debido al “agravamiento del nivel de desempleo en la región, así como al deterioro en la calidad del empleo y al incremento del trabajo no registrado y del subempleo, que tienden a aumentar los desequilibrios sociales y regionales”, según pudo constatar en el análisis realizado a las memorias ofrecidas por los EEMM conforme lo dispuesto por la Declaración Sociolaboral del Mercosur.

Como fruto de estas decisiones, se llevó a cabo en la Ciudad de Buenos Aires, durante abril de 2004, la Conferencia Regional de Empleo organizada por la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR.

La Conferencia tuvo lugar con presencia de los Ministros de Trabajo de los EEMM, Estados Asociados, técnicos de la O.I.T. y regionales. Los Ministros de Trabajo concordaron con la elaboración de una estrategia de crecimiento del empleo en el MERCOSUR.

Tal declaración, derivó en la Decisión N° 46/04, adoptada por el Consejo Mercado Común en Belo Horizonte, el 16/12/2004, por la cual establece la creación de un Grupo de Alto Nivel para elaborar una propuesta de “Estrategia MERCOSUR de Crecimiento del Empleo”, a elevar al mismo Consejo hasta el mes de diciembre de 2005.

El “Grupo de Alto Nivel” consiste en un foro de discusión, con alta participación social. De acuerdo con la Decisión, debe integrarse con los Ministerios responsables por las políticas económicas, industriales, laborales y sociales de los EEMM, las organizaciones económicas y sociales que integran las secciones nacionales del Foro Consultivo Económico Social y la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR.

También merecen destacarse las recomendaciones a los EEMM del MERCOSUR que ha venido impulsando el Consejo Mercado Común, destinadas a mejorar la situación de empleo en la región sobre la base del resultado de las Memorias prestadas por las Comisiones Nacionales de la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR.

Tal es el caso de la Recomendación CMC N° 02/03 (Asunción, 17/6/03), destinada a que los EEMM “mantengan la cuestión del empleo con carácter prioritario en todas las instancias institucionales, cuyas decisiones tengan implicancias con dicha temática”.

Otro interesante avance, está dado por la Recomendación CMC N° 01/05 (Asunción, 19/6/05), que impulsa la adopción a nivel regional de procedimientos homogéneos en materia de inspección del trabajo, que aseguren “un eficaz control de las normas laborales nacionales vigentes en los cuatro Estados Partes”. El cuerpo de esta Recomendación, incluye contenidos mínimos que deben cumplir las actividades inspeccionadas, en materia de condiciones generales y de higiene y seguridad en el trabajo.

Complementa esta Recomendación, la N° 02/05 dictada por el mismo Consejo (Asunción, 19/6/05), sobre los “Requisitos mínimos de perfil del inspector de trabajo”, destinado al estricto cumplimiento del Convenio N° 81 de la O.I.T. y a que, a partir del año 2010, los EEMM exijan como requisito de ingreso a un cargo de inspector de trabajo, “que el postulante haya completado estudios de nivel terciario e ingrese por concurso público”.

Más recientemente, por Recomendación CMC N° 03/05 (Montevideo, 8/12/05), se insta a los EEMM y Asociados que todavía no lo hicieron, a ratificar el Convenio N° 156 de la O.I.T. sobre los trabajadores con responsabilidades familiares. Cabe acotar, que tiempo atrás, el Subgrupo de Trabajo N° 10 ya había sugerido a Brasil y Paraguay la ratificación de este Convenio (Acta N° 1/2002 de su reunión del 9/5/2002).

3.- La formación profesional en los EEMM.

3.1.- Argentina.-

La reforma constitucional de 1994 incorpora lo relativo a la formación profesional, como una de las atribuciones que el art. 75 confiere al Congreso. El texto del inciso 19 prevé que corresponde a dicha autoridad legislativa la misión de “Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento...”

Hay dos normas básicas que, en algunos aspectos, se ocupan de la temática tratada. Son la Ley Federal de Educación Nº 24.195, y la Ley Nacional de Empleo Nº 24.013. También fueron incorporadas a la ley de contrato de trabajo otras disposiciones vinculadas con la temática por las leyes 24.576 y 25.013. Hay otras disposiciones específicas sobre el punto, en el ámbito de la pequeña y mediana empresa, reguladas por la ley 24.467.

En la ley 24.195 no hay contenidos que se refieran específicamente a la formación profesional, pero, en su art. 5° menciona, entre los principios generales de la política educativa que desarrolle el Estado Nacional, a los siguientes: i.-) La educación es concebida como proceso permanente.- j.-) La valorización del trabajo como realización del hombre y la sociedad y como eje vertebrador del proceso social y educativo.- o.-) La armonización de las acciones educativas formales con la actividad no formal ofrecida por los diversos sectores de la sociedad y las modalidades informales que surgen espontáneamente de ella. (...)”

En particular, el artículo 11 se refiere a la enseñanza técnica en los niveles medio e indica que: “Las provincias y la Ciudad de Buenos Aires acordarán en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación, ofertas formativas de menor duración y con preparación ocupacional específica, para quienes hayan terminado la Educación General Básica y obligatoria”. Por su parte, el artículo 17 agrega que: “La organización del ciclo Polimodal incorporará con los debidos recaudos pedagógicos y sociales, el régimen de alternancia entre la institución escolar y las empresas. Se procurará que las organizaciones empresarias y sindicales asuman un compromiso efectivo en el proceso de formación, aportando sus iniciativas pedagógicas, los espacios adecuados y el acceso a la tecnología del mundo del trabajo y la producción”.

El art. 30, dentro de los objetivos fijados para la educación de adultos faculta a la autoridad educativa, a organizar sistemas o programas de formación y reconversión laboral, con la participación concertada del Ministerio de Trabajo y de los actores sociales del trabajo y de la producción (incisos a y b).

En particular, la ley le otorga al Ministerio de Educación, facultades para: "Contribuir con asistencia técnica para la formación y capacitación técnico-profesional en los distintos niveles del sistema educativo, en función de la reconversión laboral en las empresas industriales, agropecuarias y de servicios. " (artículo 53, inc. m).

Respecto de las instituciones intervinientes en el sistema la ley señala, en su artículo 20, que: "Los institutos de formación técnica tendrán como objetivo brindar formación profesional y reconversión permanente en las diferentes áreas del saber técnico y práctico de acuerdo con los intereses de los alumnos y la actual y potencial estructura ocupacional."

La ley 24.013, llamada “de Empleo”, incluyó la temática de la formación profesional como medida de fomento de empleo. Ya en el art. 2° indica como uno de sus objetivos: “Incorporar la formación profesional como componente básico de las políticas y programas de empleo...”  Asimismo, declara en el mismo artículo, otros objetivos como: “Promover la creación del empleo productivo a través de las distintas acciones e instrumentos contenidos en las diferentes políticas del gobierno nacional, así como a través de programas y medidas específicas de fomento del empleo (inc. a.-); Prevenir y regular las repercusiones de los procesos de reconversión productiva y de reforma estructural sobre el empleo, sin perjuicio de salvaguardar los objetivos esenciales de dichos procesos (inc. b.-).

Dentro de las medidas e incentivos para la generación de empleo, la ley le encomienda al Poder Ejecutivo instrumentar acciones dirigidas a: ”Desarrollar una asociación más estrecha entre la capacitación y formación de la fuerza laboral y el sistema productivo...” , y le otorga al Ministerio de Trabajo atribuciones para “integrar a la formación profesional para el empleo a la política nacional laboral” .

La ley instala en jurisdicción del ministerio mencionado, la administración de un Servicio de Formación Profesional (junto con el servicio de empleo), destinado a elaborar programas que incluyan acciones de formación, calificación, capacitación, reconversión, perfeccionamiento y especialización de los trabajadores, vinculadas con el empleo, "tendientes a apoyar y a facilitar: Creación de empleo productivo; Reinserción ocupacional de los trabajadores desocupados; Reasignación ocupacional derivada de las reformas del sector público y la reconversión productiva; El primer empleo de los jóvenes y su formación y perfeccionamiento laboral; Mejora de la productividad y transformación de las actividades informales”.  

Dentro de las medidas relacionadas con la defensa del empleo, la ley 24.013 establece en su artículo 24, que las comisiones negociadoras de convenios colectivos tendrán obligación de negociar sobre el establecimiento de sistemas de formación de los trabajadores. No obstante, la misma norma dispone que esta obligación no tiene carácter excluyente, a los efectos de la homologación de dicho acuerdos.

La ley 24.576, incorpora al Título II de la ley de contrato de trabajo, un Capítulo VIII denominado De la formación profesional, que consta de siete artículos que aún no recibieron su pertinente numeración. Con anterioridad a esta norma, el tema de la formación profesional no se hallaba integrado al articulado de la ley de contrato de trabajo N° 20.744 salvo en sus arts. 158 y 161 que regulan el derecho a licencias por exámenes de enseñanza media y universitaria, de hasta diez días en el año.

La sanción de esta ley 24.576 se encuentra estrechamente vinculada al Acuerdo Marco para el empleo, la productividad y la equidad social, del 25 de julio de 1994, y constituyó la única contraprestación reconocida a favor del movimiento obrero por consentir, en ese acto, las reformas flexibilizadoras a la legislación laboral que tuvieron lugar en los años siguientes.

Esta ley 24.576 dispone que: “La promoción profesional y la formación en el trabajo en condiciones igualitarias de acceso y trato será un derecho fundamental para todos los trabajadores y trabajadoras. El empleador implementará acciones de formación profesional y/o capacitación con la participación de los trabajadores y con la asistencia de los organismos competentes al Estado”. La misma norma, lleva al terreno de la negociación colectiva el derecho a la capacitación, estableciendo que: “…El trabajador tendrá derecho a una cantidad de horas del tiempo total anual del trabajo, de acuerdo a lo que se establezca en el convenio colectivo, para realizar fuera de su lugar de trabajo actividades de formación y/o capacitación que él juzgue de su propio interés…” . En este sentido, agrega que: “la organización sindical que represente a los trabajadores... tendrá derecho a recibir información sobre la evolución de la empresa, sobre innovaciones tecnológicas y organizativas y toda otra que tenga relación con la planificación de acciones de formación y capacitación profesional”.

La ley 24.576 también incorpora a la ley de contrato de trabajo, el deber del empleador a suministrar al trabajador, en oportunidad de la extinción de su contrato de trabajo, un certificado donde conste “la calificación profesional obtenida en el o los puestos de trabajo desempeñados, hubiere o no realizado el trabajador acciones regulares de capacitación”.

La ley 24.465 había introducido la figura de un contrato de aprendizaje, como figura precaria, con todos los componentes de un contrato de trabajo pero definida por el legislador como una relación no laboral. Ello dio lugar a numerosos abusos en la práctica, consistentes en la incorporación de aprendices para realizar tareas que poco o nada tenían que ver con su capacitación profesional, sólo porque gracias a esa figura el empleador eludía el pago de cargas sociales y las responsabilidades inherentes a una contratación laboral protegida. La ley 25.013 tuvo el mérito de derogar esta y otras tantas formas precarias de contratación laboral, aunque a costo de disminuir sensiblemente, para todos los trabajadores, las indemnizaciones derivadas de la extinción de su contrato estable. En materia de contrato de aprendizaje, reemplazó la figura no laboral de la ley anterior, por un contrato de trabajo de aprendizaje (art. 1°). Al ser un contrato de trabajo, debe ser registrado en el Libro especial del art. 52 de la L.C.T., y está prohibida esta modalidad de contratación para las cooperativas y las empresas de servicios eventuales. Este contrato debe celebrarse por escrito y las partes del mismo serán, por un lado, un empleador y por el otro, uno o más jóvenes sin empleo, de entre 15 y 28 años, teniendo dicho contrato una duración mínima de tres meses y una máxima de un año. La duración de la jornada laboral no puede ser superior a las 40 horas semanales (incluídas las correspondientes a la formación teórica); si se contrata a menores se debe respetar su jornada de trabajo reducida. El número total de aprendices contratados no debe superar el 10 % de los trabajadores permanentes del establecimiento. El empleador debe otorgar preaviso (con 30 días de anticipación) a la terminación del contrato o abonar una indemnización sustitutiva de medio mes de sueldo. Si se cumple el plazo no corresponde al aprendiz el pago de indemnización alguna. Si el contrato se interrumpe, rige lo dispuesto para el despido incausado previsto en el art. 7º de la Ley 25.013. En caso de que el empleador incumpliera sus obligaciones, el contrato de aprendizaje se convertirá en un contrato por tiempo indeterminado. El certificado que tiene obligación de entregar el empleador (al aprendiz), donde acredite la experiencia o especialidad adquirida, debe estar firmado por el responsable legal de la empresa. Por último, según lo establecido en el art. 19 de la ley 25.013, todos los contratos de trabajo, así como las pasantías, deben ser registrados ante los organismos de seguridad social y tributarios en la misma forma y oportunidad que los contratos por tiempo indeterminado.

La ley 25.013 también creó un régimen denominado Contrato de Pasantía (art. 2°), estableciendo como autoridad de aplicación al Ministerio de Trabajo, quién además debería dictar las normas a las que quedará sujeto dicho régimen. Como lineamientos generales, se establece que la relación se debe configurar entre un empleador y un estudiante, teniendo como fin primordial la práctica relacionada con su educación y formación. Tal como lo informa el Gobierno argentino en su Memoria presentada a la Comisión Sociolaboral (regional) en 2001, el Ministerio de Trabajo todavía no ha instrumentado pasantías bajo esta modalidad.

Sin embargo, la modalidad de pasantías cuenta con algunas normas regulatorias para regímenes particulares, siendo las más destacadas el Decreto N° 340/92 y la Ley N° 25.165 de 1999.

El Decreto 340/92 reguló originalmente el régimen de pasantía para estudiantes de nivel medio y superior. En 1999 con la sanción de la Ley N° 25.165, que regula exclusivamente las pasantías de estudiantes de nivel superior, el ámbito de aplicación del decreto mencionado, quedó restringido a los alumnos de nivel medio.

Para poder participar de este régimen, las empresas y/o las cámaras que se incorporen al mismo, deben firmar un convenio con los organismos centrales de conducción educativa y/o con la unidad educativa elegida. Según este régimen las pasantías duran un máximo de 4 años, con una actividad diaria mínima de 2 horas y máxima de 8 horas reloj. No se establece que las prácticas deban ser rentadas, pero en cambio, la norma prevé que los pasantes reciban una retribución en calidad de asignación estímulo por viáticos y gastos. La autoridad de aplicación de este régimen es el Ministerio de Educación. El Proyecto Joven, desarrollado por el Ministerio de Trabajo, incluyó en su diseño una fase de “pasantía” (especie de práctica laboral ad hoc), la cual estuvo regulada por este decreto. El Proyecto Capacitar, también retoma esta modalidad, regulada por la norma mencionada.

La ley 25.165 reproduce casi totalmente los principios establecidos en el Decreto N° 340/92, aunque restringidos a los estudiantes de nivel superior. Hay algunas diferencias en cuanto a la duración, carga horaria, características de la compensación monetaria y requisitos operativos. En este sentido, la instrumentación de las pasantías tendrá las características y condiciones que se fijen en los convenios celebrados entre la institución educativa y la empresa, dentro de los siguientes límites: según el Decreto N° 487/2000, la duración de estas pasantías, es de 2 meses a 4 años como máximo, con una carga horaria diaria de 6 horas en 5 días por semana. Los empleadores deberán otorgar la asignación estímulo acordada en el convenio, y demás beneficios del personal de la empresa (comedor, transporte, etc.), brindar las coberturas de seguros y asistencia de urgencia que poseen para su propio personal, y designar tutores para supervisar la pasantía.

En este contexto, la ley N° 24.521 de Educación Superior, contempla la realización de prácticas a través de residencias programadas, sistemas de alternancia u otras prácticas supervisadas, en empresas privadas y/o en el sector público. También la ley Federal de Educación 24.195 establece que el ciclo Polimodal incorporará el régimen de alternancia entre la institución escolar y las empresas. El objetivo es procurar que las organizaciones empresarias y sindicales asuman un compromiso efectivo en la formación, aportando sus iniciativas pedagógicas, los espacios adecuados y el acceso a la tecnología del proceso de trabajo. La misma norma, indica similares criterios de articulación educación-trabajo para la formación de adultos.

La instrumentación de pasantías en organismos públicos nacionales, también tiene su propio régimen. En este sentido, el Decreto N° 93 de 1995, reglamentario de la ley N° 24.447, estableció las condiciones bajo las cuales las distintas jurisdicciones de la Administración Pública Nacional y sus respectivas entidades podrían desarrollar pasantías en el marco del Decreto N° 340/92. Las citadas normas regularon el régimen dirigido exclusivamente a estudiantes universitarios de las carreras de grado, y también a graduados con no más de un año de antigüedad. En este mismo ámbito, el Decreto 428/2000, estableció las condiciones de aplicación del régimen de pasantías creado por la Ley N° 25.165 fijando cupos de pasantes y el financiamiento de la asignación estímulo para la Administración Pública Nacional.

La ley N° 22.127 regula la residencia y prácticas para los profesionales de la salud.

En el ámbito de la pequeña y mediana empresa, la ley 24.467, dentro del régimen especial de “relaciones de trabajo”, su art. 96 dispone que: “La capacitación profesional es un derecho y un deber fundamental de los trabajadores de las pequeñas empresas, quienes tendrán acceso preferente a los programas de formación continua financiados con fondos públicos”. Asimismo, determina que: “El  trabajador que asista a cursos de formación profesional relacionados con la actividad de la pequeña empresa en la que preste servicios, podrá solicitar a su empleador la adecuación de su jornada laboral a las exigencias de dichos cursos”. Este mismo art. 96 impone la incorporación de una sección exclusiva dedicada a la formación en los convenios colectivos para ese ámbito: “Los convenios colectivos para pequeñas empresas deberán contener un capítulo especial dedicado al desarrollo del deber y del derecho a la capacitación profesional”. Al mismo tiempo, contiene lineamientos específicos en materia de capacitación de los pequeños y medianos empresarios, con la finalidad de fortalecer su capacidad de gestión.

3.2.- Brasil.-

Por el art. 7° de su Constitución que se ocupa de los derechos sociales, hay un referencia a la educación del trabajador en el inciso IV. Sin embargo, por el art. 239 se ocupa de la fuente de recursos del Fondo de Amparo al Trabajador, (F.A.T.), instituido por la ley 7.998 de 1990 administrado por el Consejo del Fondo de Amparo al Trabajador (CODEFAT), de composición tripartita. También hemos visto como complementan la actuación de estos órganos las Comisiones Estatales y Municipales de Empleo. Esta estructura que vimos cuando tratamos las medidas de fomento de empleo, participa de la formación profesional con un programa específico denominado Plan Nacional de Capacitación del Trabajador – PLANFOR.

Como referencia normativa, la ley de Directivas y Bases en materia de educación, N° 9.394 del 20/12/96, contiene un Capítulo III dedicado a la Educación Profesional. Por su art. 39 establece que La educación profesional, integrada a las diferentes formas de educación, al trabajo, a la ciencia y la tecnología, conduce al permanente desarrollo de aptitudes para la vida productiva. Parágrafo único: el alumno matriculado o egresado de la enseñanza fundamental, media o superior, así como el trabajador en general, joven o adulto, contará con la posibilidad de acceso a la educación profesional.

Por el art. 40, se establece que la educación profesional será desarrollada en articulación con la enseñanza regular, o por diferentes estrategias de educación continua, en instituciones especializadas o en los lugares de trabajo. Asimismo, el art. 41 declara que los conocimientos o experiencia adquirida en el trabajo, deberá ser certificada y habilitada, con validez nacional, para la continuación o conclusión de estudios afines. Y en el art. 42, se establece que las escuelas técnicas y profesionales, además de sus cursos regulares, ofrecerán cursos especiales, abiertos a la comunidad, pudiendo condicionar el ingreso en función de la capacidad de aprendizaje y no necesariamente por un nivel previo de escolaridad.

Con este contexto normativo, la formación profesional en el Brasil se desenvuelve a través de las Escuelas Técnicas, los Centros de Educación Tecnológica, los Centros de Entrenamiento Especializados, las Universidades y agencias públicas de formación profesional y composición tripartita, que integran el llamado sistema “S”: Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC), Servicio Nacional de Aprendizaje Rural (SENAR) y el Servicio Nacional de Aprendizaje del Transporte (SENAT) ().

En la Memoria presentada por Brasil en 2001 a la Comisión Sociolaboral (regional), se informa que un hito decisivo en materia de políticas de formación profesional llevadas a cabo por el Ministerio de Trabajo, estuvo dado con la implementación del Fondo de Amparo al Trabajador y las facultades normativas asignadas, en materia de formación, al Consejo de administración. Sus planes comenzaron a aplicarse en 1993, aunque restringidos a la formación y capacitación profesional de los beneficiarios del sistema del seguro por desempleo.

En este contexto, el proyecto de mayor importancia seguido con financiación del F.A.T. es el PLANFOR – Plan Nacional de Capacitación al Trabajador, estructurado e implementado a partir de 1995, que viene siendo desarrollado por la Secretaría Nacional de Políticas Públicas de Empleo (SPPE) y por el Sistema Nacional de Empleo (SINE) que constituye una red nacional que articula comisiones locales con actuación en los municipios, estados y federación. Esta red articulada, lleva adelante el PLANFOR como programa destinado a atender a los trabajadores en situación de desempleo o bien en situación de riesgo (a perder el empleo por innovaciones tecnológicas, por ejemplo) o jóvenes en búsqueda de su primer empleo. El programa administra un importe aproximado de 650 millones de Reales al año (). En la Memoria presentada por Brasil a la Comisión Sociolaboral Regional, se indica que en el período 1995-2000, el PLANFOR capacitó cerca de 11 millones de personas, invirtió 1.900 millones de reales del FAT (cerca de un millón de dólares estadounidenses) más complementos aportados por partidas de fondos de los Estados y Municipios. Las acciones de formación profesional se llevaron a cabo en 3.500 municipios (70 % de los 5.500 existentes en Brasil), abarcando en su mayor parte las localidades consideradas con bajo índice de desarrollo humano (focos de pobreza, exclusión y desempleo). Una red de 1.500 entidades ejecutoras (entre las universidades, sindicatos, sistema “S” y las organizaciones no gubernamentales), previa licitación, fueron movilizadas para la ejecución de los programas.

En el informe coordinado por Suzanna Sochaczewski que venimos siguiendo, se indican como estrategias y fines seguidos por el PLANFOR los siguientes:

√ Concepción de una educación básica, como parte de los derechos universales del ciudadano, y de una educación profesional complementaria e integrada a aquella, que debe ser desarrollada complementariamente, al comienzo, medio y fin de cada etapa de su realización.

√ Conceptualizar a la formación profesional, como un componente imperativo de la capacidad de trabajo de las personas, manifestada como capacidad para adquirir un empleo o mantenerse en un mercado de trabajo en constante mutación.

√ La necesidad de articular todas las estrategias de acción, direccionando la educación para el trabajo y, particularmente, para la formación profesional en una política de empleo y riqueza.

√ La necesidad de planificar la educación profesional como medio de acceso al empleo, a efectos de evitar estrategias de educación sin sentido ni eficacia, porque pueden llevar a mayores tensiones y frustraciones.

Conviven con el PLANFOR otros espacios de participación institucional también dedicados a la formación profesional, y que llevan adelante, entre otros, los siguientes planes:

√ El Programa de Apoyo a la Capacidad Tecnológica de la Industria (PACTI), dirigido por el Ministerio de Ciencia y Tecnología, y el Programa Brasileño de Calidad y Productividad (PBQP), organizaron la Subcomisión de Tecnología, Empleo y Educación, de composición tripartita, cuyo principal cometido fue el de realizar un relevamiento del mercado de necesidades de formación en la industria y elaborar propuestas de programas, actividad que ha culminado en diversos informes publicados desde 1996.

√ Programa Educación Para la Competitividad (PROEDUC), vinculado a la Financiadora de Estudios y Proyectos, agencia del Ministerio de Ciencia y Tecnología, con el objeto de implementar por parte de las empresas, programas educacionales para sus trabajadores.

3.3.- Paraguay.-

En materia de normas sobre formación profesional, el art. 78 de su Constitución, bajo el título De la formación técnica, establece que El Estado fomentará la capacitación para el trabajo por medio de la enseñanza técnica, a fin de formar los recursos humanos requeridos para el desarrollo nacional.

Por su parte, el art. 115 de la misma Constitución, titulado De las Bases de la Reforma Agraria y del Desarrollo rural, prevé que la citada reforma y el desarrollo de la actividad rural, se efectuarán de acuerdo con las siguientes bases: …13.-) la educación del agricultor y de su familia, a fin de capacitarlos como agentes activos del desarrollo nacional; … 15.-) la adopción de políticas que estimulen el interés de la población en las tareas agropecuarias, creando centros de capacitación profesional en áreas rurales.

Su Código Laboral reconoce el derecho a la formación profesional y compromete al Gobierno en dicha tarea asignándole conductas positivas para promover tal fin. Por el art. 15 de dicho Código se reconoce que Todo trabajador debe tener las posibilidades de una existencia digna y el derecho a condiciones justas en el ejercicio de su trabajo, recibir educación profesional y técnica para perfeccionar sus aptitudes, obtener mayores ingresos y contribuir de modo eficiente al progreso de la Nación. El art. 16, agrega que El Estado tomará a su cargo brindar educación profesional y técnica a trabajadores de modo a perfeccionar sus aptitudes para obtener mejores ingresos y una mayor eficiencia en la producción.- Mediante una política económica adecuada procurará igualmente mantener un justo equilibrio de la oferta y la demanda de mano de obra, dar empleo apropiado a los trabajadores desocupados o no ocupados plenamente por causas ajenas a su voluntad, a los minusválidos físicos y psíquicos, ancianos y veteranos de la guerra.

Vinculado a esta temática, su Código Laboral reglamenta el Contrato de aprendizaje como contrato especial de trabajo, en los arts. 105 a 118.

Entre sus notas características, podemos mencionar las siguientes: a.-) es un contrato de trabajo remunerado, el salario no puede ser inferior al 60 % del salario mínimo; b.-) debe ser celebrado por escrito, por triplicado, correspondiendo un ejemplar a la autoridad administrativa; c.-) para los mayores de 18 años, el Código se remite a una reglamentación especial; d.-) tendrá un plazo no mayor a un año, admitiéndose con carácter excepcional y autorización expresa de la autoridad administrativa su extensión a tres años; e.-) en todo establecimiento con más de diez trabajadores, es obligatorio para el empleador admitir a un aprendiz como mínimo, dando preferencia a los hijos de los trabajadores de la empresa; f.-) concluida la capacitación, el aprendiz debe recibir un certificado extendido por el empleador y tendrá preferencia en caso de producirse vacantes en la empresa.

Paraguay cuenta con un Servicio Nacional de Promoción Profesional, órgano de composición tripartita (ley 253 del 2/7/71 y, más recientemente, la ley 1652 de Formación y Capacitación Laboral), que recibe demandas de cursos por parte de la sociedad civil y ellas se canalizan mediante convenios entre el S.N.P.P. y las organizaciones gremiales o empresariales o de organizaciones no gubernamentales. Para esta tarea, el S.N.P.P. aporta instructores, materiales didácticos y de práctica. Por la ley 1657/2000 se crea el Órgano rector tripartito del Sistema Nacional de Formación y Capacitación Laboral y las leyes 1860/50 y 98/92 establecen el Consejo de Administración del Instituto de Previsión Social.

Desde el Ministerio de Trabajo y Justicia, su Viceministerio de Trabajo y Seguridad Social desarrolla también actividades de orientación laboral y ocupacional, capacitación e intermediación, a través del Servicio Nacional de Empleo (SENADE). Entre los objetivos de este Servicio, se destacan: facilitar la inserción laboral de aquellos grupos que tienen mayores dificultades en el mercado de trabajo; prevenir el desplazamiento de mano de obra, como consecuencia de la incorporación de nuevas tecnologías; y apoyar la creación de empleo productivo, en  especial micro y pequeñas empresas ().

En el mismo informe, se menciona el Programa sobre Formación y capacitación para la empleabilidad de la mano de obra, que lleva adelante el Ministerio de Justicia y Trabajo, a través del Sistema Nacional de Formación y Capacitación Laboral (SNFCL). Se menciona que el objetivo general de este Sistema está dado por incrementar la productividad y el ingreso de la población mediante la capacitación y la formación profesional.

Los cursos del SNFCL están dirigidos a: a.-) Micro – empresarios: Es un programa de capacitación destinado al propietario y trabajador de las micro y pequeñas empresas con el objetivo de mejorar la calidad del producto y por lo tanto llegar a obtener el aumento en las ventas del mismo. b.-) Capacitación para desocupados: programa de capacitación destinado a personas desocupadas del 

sector formal e informal de la economía, con el objetivo de complementar, especializar o reconvertir conocimientos y habilidades para su reinserción laboral. c.-) Capacitación para trabajadores ocupados/as del sector formal: El programa está destinado a trabajadores/as de las empresas del sector formal, con el objetivo de mejorar y adquirir nuevos conocimientos y habilidades para el eficiente desempeño, en el ambiente laboral en donde se encuentra laborando. d.-) Capacitación para el Pequeño Productor Rural: Es un programa de capacitación destinado a pequeños/as productores/as del área rural, con el objetivo de desarrollar capacitación individual y grupal para la mejora de la producción agropecuaria y la administración del hogar del núcleo familiar rural. e.-) Formación de Jóvenes Buscadores del Primer Empleo: Es un programa de formación, que parte de un modelo de cursos de iniciación – inducción al trabajo, las habilidades técnicas, las pasantías y la inserción laboral, con el objetivo de alcanzar una buena formación laboral del joven y su inserción al mundo del trabajo, en especial en el sector formal.

Estas acciones formativas se llevan a cabo a través de las Instituciones de Formación y Capacitación Laboral – IFCLs, financiados por los bonos de capacitación ubicadas en las Agencias Distribuidoras Autorizadas – ADAs.

También se informa que en materia de empleo juvenil, se está desarrollando desde la Unidad Ejecutora de Proyectos, un Programa de Capacitación para jóvenes Buscadores del Primer Empleo. Se indican como estímulos la creación de contratos atípicos que promueven la formación teórica y práctica a través de una interacción escuela y empresa. También que se fomenta la contratación de jóvenes a través de estímulos fiscales para el empleador. Se menciona que otro fomento para este tipo de contratación, está dado por el hecho de tratarse de contratos sin indemnización a su vencimiento, con lo cual, se tratarían de figuras precarias y no de creación de empleo estable.

3.4.- Uruguay.-

Con carácter general el art. 70 de la Constitución uruguaya establece que Son obligatorias la enseñanza primaria y la enseñanza media, agraria o industrial. El estado propenderá al desarrollo de la investigación científica y de la enseñanza técnica. La ley proveerá lo necesario para la efectividad de estas disposiciones. Con especial referencia a la educación como medio de inserción social (que comprende la inserción laboral), el artículo siguiente de la misma Constitución dispone: Declárase de utilidad social la gratuidad de la enseñanza oficial primaria, media, superior, industrial y artística y de la educación física; la creación de becas de perfeccionamiento y especialización cultural, científica y obrera, y el establecimiento de bibliotecas populares. En todas las instituciones docentes se atenderá especialmente la formación del carácter moral y cívico de los alumnos.

En cuanto a las normas infraconstitucionales, por la ley 16.320/92 (modificada luego por la ley 17.296) se crea la Dirección Nacional de Empleo como Unidad Ejecutora del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, así como la Junta Nacional de Empleo, con integración tripartita y presidida por el Director Nacional de Empleo. 

A la Dirección Nacional de Empleo le corresponden las siguientes funciones en materia de formación profesional: a.-) proponer y ejecutar programas de orientación laboral y profesional, pudiendo para ello celebrar convenios con organismos públicos y entidades privadas nacionales, extranjeras e internacionales; b.-) desarrollar programas de orientación  y asistencia técnica a trabajadores que busquen una actividad independiente y deseen transformarse en microempresarios; c.-) programar, ejecutar o coordinar planes de colocación para grupos especiales de trabajadores; d.-) implementar, ejecutar y coordinar estudios y proyectos relacionados con planes nacionales, regionales o locales de desarrollo social y  económico; y e.-) actualizar la Clasificación Nacional de Ocupaciones y coordinar con otros organismos la certificación ocupacional.

Por su parte, y en la misma temática referida a la formación profesional, a la Junta Nacional de Empleo (JUNAE) le corresponde: a.-) administrar el Fondo de Reconversión Laboral; b.-) diseñar programas de recapacitación de la mano de obra, ya sea directamente por acuerdo con entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras; c.-) asesorar, colaborar y coordinar con la Dirección Nacional de Empleo en la elaboración de programas de orientación laboral y profesional; d.-) estudiar las necesidades de los trabajadores amparados por el Seguro por Desempleo, definiendo la recapacitación del trabajador de acuerdo a sus aptitudes personales y a la demanda del mercado ocupacional.

En cuanto a la financiación, la ley 16.320 (modificada luego por la N° 16.736) también crea el Fondo de Reconversión Laboral, integrado con aportes del Estado, y de los trabajadores y de los empleadores, estos últimos por partes iguales. Este Fondo, como hemos visto precedentemente, es administrado por la JUNAE, quien debe afectarlo a las erogaciones relativas a “actividades de formación profesional a través de organismos públicos y entidades privadas nacionales, extranjeras e internacionales, o programas de colocación, dirigidas a: a.-) Trabajadores rurales desocupados; b.-) Trabajadores en actividad de empresas o sectores que la Junta Nacional de Empleo determine y en especial aquellos que hayan concertado con sus respectivas empresas convenios colectivos que prevean la capacitación; c.-) Trabajadores de empresas que hayan generado créditos; d.-) Otros grupos con dificultades de inserción laboral o limitaciones de empleo, incluídos en programas o proyectos, aprobados por la Junta Nacional de Empleo”.

Los ingresos del Fondo de Reconversión Laboral deben destinarse preceptivamente a: a.-) Actividades de formación y recapacitación profesional dirigidas a trabajadores desempleados  beneficiarios del seguro por desempleo, trabajadores rurales desocupados, trabajadores con dificultades de inserción laboral o con empleos con limitaciones y trabajadores ocupados en empresas o sectores que determine la Junta y en especial aquellos que hayan concertado convenios colectivos que prevean capacitación; b.-) Becas para el trabajador  que sea formado, por cada día de asistencia al curso, en la forma y cuantía que establezca la Junta; c.-) Formación profesional con aportación de herramientas y pequeñas maquinarias, cuando se trate de proyectos viables que tengan un componente de formación profesional o inserción laboral de personas de bajos ingresos, con un máximo para tales proyectos de un 5 % de los recursos del Fondo; d.-) Contratación de técnicos y realización de estudios e investigaciones destinados a evaluar programas financiados con recursos del Fondo, también afectándose hasta un máximo del 5 % de los mismos; e.-) Actividades que mejoren la salud y la seguridad en el trabajo; f.-) Creación  o apoyo de entidades de formación profesional, cuando exista demanda insatisfecha u oferta que no sea suficiente; g.-) Difusión de los programas y proyectos que lleve adelante la Junta Nacional de Empleo.

Estas disposiciones se ven complementadas con la ley 16.873/97 que incorpora modalidades de contratación laboral de aprendizaje, práctica y becas de trabajo. De esta norma y algunos de los programas complementarios que en materia de formación profesional se vienen llevando a cabo en Uruguay, nos ocuparemos infra, en oportunidad de tratar las medidas de fomento de empleo.

4.- La protección contra el desempleo en los EEMM.

4.1.- Argentina.-

Cuenta con un sistema de protección regulado en los arts. 111 a 127 de la ley 24.013, recientemente modificadas por el Decreto 267/2006 y disposiciones complementarias. Beneficia a los trabajadores que por razones ajenas a su voluntad se encuentren en situación de desempleo y hubiesen revistado como trabajadores dependientes y cotizantes durante los doce meses anteriores.

Quedan excluidos los trabajadores que por propia voluntad ingresaron en la contingencia, renunciando a su empleo, incurriendo en abandono de trabajo, negociando la terminación del contrato con el empleador o haber consentido la causal de despido alegada por el principal. No quedan excluidos los trabajadores que ingresan a la condición de desempleo con motivo de despido indirecto fundado en incumplimientos del empleador, o despidos con causa rechazada por el trabajador.

El subsidio es administrado por la Administración Nacional de Seguridad Social con fondos que provienen de un aporte patronal del 1,5 % sobre las remuneraciones abonadas a su personal. El monto del subsidio es fijado por el Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo Vital y Móvil en base a un porcentaje sobre el importe neto de la mejor remuneración mensual, normal y habitual percibida por el trabajador en los 6 meses anteriores a su desempleo.

La duración de las prestaciones varía según el tiempo de cotización del trabajador, si éste es de 6 a 11 meses, percibirá el subsidio por 2 meses; si es de 12 a 23 meses, percibirá el subsidio por 4 meses, si la cotización es de 24 a 35 meses, percibirá el subsidio por 8 meses y si la cotización supera los 36 meses, percibirá el subsidio por 12 meses.

El porcentual fijado por el Consejo rige durante los cuatro primeros meses de prestación, por los cuatro siguientes la prestación será del 85 % de lo percibido en los primeros cuatro, y por los últimos cuatro meses será del 70 % sobre igual base. En el período de percepción del subsidio, el desocupado goza de los beneficios de Obra Social y percepción de compensación económica familiar.

Cuando se trate de desocupado/a que cuente con 45 o más años de edad, podrá ver extendida la duración de las prestaciones por seis meses adicionales, por un valor equivalente al 70 % de la prestación original, con obligación de participar en los programas destinados al fomento del empleo y la capacitación que le proponga el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

4.2.- Brasil.

Su Constitución de 1988 prevé como derecho de los trabajadores el "seguro por desempleo, en los casos de desempleo involuntario" (art. 7º num. II). El art. 239 agrega, por su apartado § 4°, que El financiamiento del seguro por desempleo recibirá una contribución adicional de la empresa, cuyo índice de rotatividad de la fuerza de trabajo supere el índice medio de la rotatividad del sector, en la forma que establezca la ley.

Tiene por finalidad proveer asistencia financiera temporária al trabajador que quedó en situación de desempleo en virtud de despido injustificado, incluyendo al que ingresó en dicha contingencia con motivo de un despido indirecto. También tiene por finalidad auxiliar a dicho trabajador en la búsqueda de un nuevo empleo ().

Su Ley Orgánica Para la Seguridad Social Nº 8.212 del 24/7/91 prevé en su art. 3º que "La Previsión Social tiene por fin asegurar a sus beneficiarios los medios indispensables de manutención, por motivo de incapacidad, edad avanzada, tiempo de servicio, desempleo involuntario, encargos de familia y prisión o muerte de aquellos de quien dependían económicamente".

La contingencia del desempleo involuntario se encuentra protegida por un "Seguro-desempleo" reglamentado en la ley 7.998 del 11/1/90 (con las modificaciones introducidas por ley Nº 8.900 del 30/6/94) y no en la llamada ley de Beneficios de Previsión Social (Nº 8213 del 24/7/91) que regula los demás beneficios del sistema. El sistema es financiado con los recursos previstos por el art. 239 de la Constitución de 1988, es decir, con por lo menos el 40 % de las contribuciones para el Programa de Integración Social (PIS) y el Programa de Formación del Patrimonio del Empleado Público (PASEP), fondos estos que, con arreglo a la citada disposición constitucional, deben ser destinados a financiar programas de desarrollo económico, a través del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social. Estas contribuciones conforman el Fondo de Amparo al Trabajador (FAT), administrado por el Consejo Deliberativo del Fondo de Amparo al Trabajador (CODEFAT), de composición tripartita.

Comprende a todos los trabajadores desempleados que reúnan los siguientes requisitos: 1) su desempleo derive de despido sin justa causa (art. 3º) inclusive indirecto (ley 8.900); 2) "haber recibido salarios de persona jurídica o persona física a ella equiparada, relativos a cada uno de los seis meses inmediatamente anteriores al despido" (íd. num. I); 3) "sido empleado de persona física a ella equiparada o haber ejercido actividad legalmente reconocida como autónoma, durante por lo menos quince meses en los últimos veinticuatro meses" (íd. num. II). Este beneficio es incompatible con la percepción conjunta de cualquier otro del sistema de previsión social, con excepción del auxilio accidente (íd. num. III) o el goce de cualquier otra renta propia suficiente (íd. num. V). El beneficio es concedido al trabajador desempleado por un máximo variable de tres a cinco meses continuos o alternados, requiriéndose un período adquisitivo, a determinar por el CODEFAT desde el despido que originó el primer beneficio, para el otorgamiento de uno nuevo (art. 4º de la ley, texto ley 8.900). Sobre esta base, la Resolución CODEFAT N° 252 del 4 de octubre de 2000, estableció en su art. 5° que el seguro será concedido al trabajador desempleado, por un período máximo variable de 3 a 5 meses, de forma continua o alternada, por cada período adquisitivo de dieciséis meses. La misma norma establece que corresponderá el subsidio por 3 meses, cuando la antigüedad del trabajador hubiera sido de 6 a 11 meses; por cuatro meses, cuando dicha antigüedad hubiera sido de 12 a 23 meses; y por cinco meses cuando la antigüedad hubiera sido como mínimo de 24 meses.

Debe ser tramitado por ante la Caja Económica Federal, Ministerio de Trabajo o el SINE (Sistema Nacional de Empleo), en formulario propio, dentro del plazo de 7 a 120 días de producida la situación de desempleo ().

Por Medida Provisoria N° 1986/2000 y Decreto Nº 3.361, del 10/02/2000, el régimen del seguro de desempleo fue extendido a los trabajadores del servicio doméstico, con un régimen de duración del subsidio y período adquisitivo similar del que hemos visto para los demás trabajadores.

4.3.- Paraguay.

No está cubierta la contingencia del desempleo dentro de su sistema de Seguridad Social.

4.4.- Uruguay.

Por ley 15.180 y Decreto 14/82 se establece el "seguro de paro" y que consiste en un subsidio por un período de hasta seis meses, a la contingencia de desempleo forzoso o involuntario, ajeno a la voluntad del trabajador, que debe estar en condiciones de trabajar. No rige en supuestos de jubilación o pensión, abandono voluntario del trabajo o despido culpable.

La autoridad encargada de administración del seguro es el Banco de Previsión Social, por conducto del Consejo Desconcentrado de Prestaciones de actividad. El régimen se financia a través de aportes generales de la seguridad social administrados por el citado Banco de Previsión Social (15 % a cargo del trabajador y 12,5 % a cargo del empleador).

Existen dos tipos de contingencias cubiertas por este seguro: desocupación total y suspensión parcial. En ambos casos, el seguro cubre los seis primeros meses. Se exige un período de cotización mínimo que es de 180 días para 

los trabajadores mensualizados y de 150 días para los remunerados por día o por hora (art. 5° del Decreto reglamentario).

En caso de desocupación total, el seguro rige para trabajadores mensuales o con remuneración variable y el beneficio es equivalente al 50 % del promedio mensual de remuneraciones nominales computándose los últimos seis meses y para los jornaleros, representa el equivalente a 12 jornales mensuales computados a promedio de los últimos seis meses.

Para la suspensión parcial, se exige una reducción del 25 % o más de la jornada de trabajo en el mes, o en el día de las horas trabajadas en épocas normales, salvo que la reducción derive de acuerdo de partes o sea inherente a la actividad de que se trate, en este caso el seguro cubre los primeros seis meses de contingencia. El monto del subsidio es igual a la diferencia entre el subsidio para el caso de desocupación total y lo efectivamente percibido por el trabajador en el mes durante el cual se sirve del subsidio. Por tal motivo, la reducción de jornada en la práctica debe afectar en más del 50 % el salario del trabajador para que éste pueda percibir el beneficio. No rige para los trabajadores mensualizados.

El art. 20 del Decreto reglamentario prevé un suplemento especial sobre el subsidio, a favor de algunos casos determinados (beneficiario casado o con familiares a cargo) y puede ascender hasta el 20 % del monto del beneficio acordado. Rige para los tres subsidios un tope máximo de ocho salarios mínimos nacionales mensuales (vigentes al momento de desocupación) y un mínimo (para el caso de desocupación) del 50 % del salario mínimo nacional vigente al momento de producirse la causal.

El subsidio se ve afectado por las deducciones de aportes al régimen de seguridad social a cargo del trabajador. Son acumulables la indemnización por despido y este subsidio. Los montos involucrados por este seguro no se computan al efecto del cálculo de S.A.C. y vacaciones.

La prestación cesa por: a) vencimiento del plazo de seis meses; b) reintegro a la actividad; c) rechazo sin causa legítima de un empleo por parte del beneficiario; y d) obtención de beneficio jubilatorio por parte del asegurado (art. 26 del Decreto reglamentario). Son amplias las causales previstas por la reglamentación que harían legítimo el rechazo del nuevo empleo por parte del trabajador, contemplándose el caso del empleo que no se ajusta a las aptitudes físicas, intelectuales o profesionales del empleado; que el nuevo empleo implique una pérdida de aptitud en la profesión u oficio que venía desarrollando; que el nuevo empleo lo obligue a radicarse fuera de la localidad donde se domicilia con su familia; o cuando la remuneración ofrecida sea manifestamente inferior a la que percibía antes de ingresar a la contingencia de desempleo ().

5.- Medidas de fomento de empleo en los EEMM.

5.1.- Argentina.-

Tal como se reconoce en la memoria presentada ante la Comisión Sociolaboral Regional por Argentina en 2001, en la última década, el país ha hecho ingentes esfuerzos para adaptarse a la nueva economía,  pudiendo verificarse en una primera etapa un alto crecimiento –alrededor del 29 %-. Este incremento del Producto Bruto, no se vio reflejado en el aumento del empleo ya que en ese período ha crecido sólo un 4 %. Este esfuerzo de la economía argentina, no fue acompañado de medidas de contención social suficientes que permitieran amortiguar los efectos del ajuste. Esto afectó a todo el sistema de relaciones laborales, es decir a los trabajadores, a los empresarios y al propio Estado Nacional.

La Memoria señala que la administración de la década del 90 generó la actual coyuntura recesiva. La atribuye al aumento del gasto público – vía deuda externa –, la elevada presión tributaria y altas tasas de interés, con todo lo cual se incrementó notablemente el desempleo. Agrega que la recesión se vio profundizada a partir de decisiones unilaterales en política monetaria que han tomado los países en el marco regional, y recomienda la necesidad de llegar cuanto antes, a niveles de coordinación regional aceptables, a fin de evitar que medidas de uno puedan incidir negativamente en los demás.

Como medidas adoptadas para fomentar el empleo, se destacan los convenios de competitividad que fueron objeto de desarrollo en oportunidad de tratar la cuestión del diálogo social. También se indica la controvertida ley 25.250, que tiende a atomizar la negociación colectiva, eliminar la ultraactividad de los convenios y fuera aprobada en un sospechoso marco de sobornos al Senado, que derivó en la renuncia del Vicepresidente Alvarez (). Obviamente no son estos los aspectos que se mencionan de esta ley, sino las medidas propuestas en orden al logro de: a.-) Simplificación drástica de los trámites de registración laboral, lo que producirá un importante impacto de costos – sobre todo en las Pymes – y de disminución de la informalidad; b.-) Reducción general de las alícuotas de contribuciones patronales, actualmente de 18% promedio nacional, con una meta de 12% en el 2003; y c.-) Rebaja inmediata de las contribuciones para los aumentos de dotación, una vez que el trabajador sea efectivizado. Esto implicaría, dice la Memoria, una disminución de 6 puntos en el costo de los nuevos empleos.

La misma fuente informa la existencia de una serie de programas de empleo, que se vienen llevando a cabo a nivel ministerial, tales como los siguientes:

√ Crear trabajo, (Resolución del MTEyFRH N° 521/00 Resolución SE N° 205/00), destinado a apoyar la creación de puestos de trabajo estables en el marco de microemprendimientos.

√ Programa Trabajar, (Resolución N° 327/98 y Resolución de la SEyCL N° 397/98. Sus componentes materiales son la del MTEyFRH Nros. 156/99 y 201/99). Es un Programa de Empleo Transitorio. El Ministerio financia una ayuda económica no remunerativa de hasta 200 pesos mensuales para personas que trabajen en proyectos de 3 a 6 meses de duración y que tengan por finalidad satisfacer 

necesidades socialmente relevantes por medio de la construcción de obras de infraestructura social comunitaria.

√ Programa de Emergencia Laboral Comunitario (Resolución S.E N° 11/2000) Creación del SUB PROGRAMA DESARROLLO COMUNITARIO, en el marco DEL PROGRAMA DE EMERGENCIA LABORAL, que tendrá por objetivo brindar ocupación transitoria y capacitación laboral a trabajadoras/es desocupadas/os con baja calificación, preferentemente mujeres.

√ Resolución MTEyFRH N°23/2000 Creación del PROGRAMA DE EMERGENCIA LABORAL (P.E.L.), el cual estará destinado a afrontar situaciones locales transitorias de emergencia ocupacional.

√ Resolución S.E.N° 30/2000 Definición de criterios a fin de que pueda implementarse las Unidades Provinciales del Programa (UPP) y se opere la línea B del SUB PROGRAMA "DESARROLLO COMUNITARIO".

Estas medidas se ven complementadas con planes que se están llevando a cabo en materia de formación profesional que fueron mencionados en el Apartado anterior.

Para la financiación de los programas de empleo, la ley 24.013 ha afectado un punto y medio de la contribución patronal (compensable) del 9 % al régimen de asignaciones familiares, agregando otra contribución del 3 % sobre el total de remuneraciones pagadas con cargo a las agencias de servicios eventuales y un aporte del 11 % a cargo del jubilado que reingresa a la actividad (art. 145).

5.2.- Brasil.-

Su ley 7.998 de 1990 instituye el Fondo de Amparo al Trabajador (F.A.T.) y su órgano gestor, el Consejo del Fondo de Amparo al Trabajador (CODEFAT). Complementan la actuación de estos órganos las Comisiones Estatales y Municipales de Empleo.

A través de esta estructura, de composición tripartita e instancias locales y nacional, Brasil lleva adelante sus políticas de empleo y riqueza. Para ello, los órganos citados cuentan con la posibilidad de administrar la fuente de financiación fijada por el art. 239 de su Constitución de 1988, consistente en por lo menos el 40 % de las contribuciones para el Programa de Integración Social (PIS) y el Programa de Formación del Patrimonio del Empleado Público (PASEP), fondos estos que, con arreglo a la citada disposición constitucional, deben ser destinados a financiar programas de desarrollo económico, a través del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social.

En esta esfera funcionan dos programas, el Programa del Seguro de Desempleo (que comprende las acciones del pago del beneficio del seguro por desempleo, de intermediación de la mano de obra y de calificación profesional por medio del Plan Nacional de Capacitación del Trabajador – PLANFOR) y los Programas de Generación de Empleo y Riqueza, volcados principalmente al apoyo (en materia de capacitación y crédito) a los micro emprendimientos urbanos y rurales. En la Memoria presentada por Brasil en 2001 a la Comisión Sociolaboral Regional, se indica que gracias a esta administración del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social, en las inversiones realizadas durante el año 2000 a través de casi 53 mil operaciones, se generaron cerca de 139 mil empleos directos.

Las pequeñas y medianas empresas cuentan con un régimen impositivo diferenciado y simplificado a partir de la ley 9.317 del 5/12/1996, dictada sobre la base de las previsiones contenidas en los arts. 170 y 179 de su Constitución.

A su vez, el CODEFAT ha implementado una serie de planes tendientes a la generación de empleo y riqueza, entre ellos se destacan:

√ El Programa de Generación de Empleo y Riqueza (PROGER), por Resolución N° 59 del 25/3/1994, otorgando a tales fines líneas especiales de crédito para micro emprendimientos o producción asociativa en la economía informal.

√ El PROGER Rural, por Resolución N° 89 del 4/8/1995, similar al anterior pero destinado a la agroindustria.

√ El PRONAF, Resolución N° 93 del 14/9/95, destinado a la promoción de la agricultura familiar.

√ El Programa de Crédito Productivo Popular en las Areas Urbanas, Resolución N° 109 del 1°/6/96.

√ Programa de Expansión del Empleo y Mejora de la Calidad de Vida del Trabajador (PROEMPREGO), por Resoluciones Nros. 103 (6/3/96) y 104 (17/4/96). Consiste en la colocación de fondos excedentes del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social en créditos para la financiación de inversiones en diversas actividades, tales como transporte público, saneamiento ambiental, infraestructura turística, reactivación de subsectores industriales en regiones con problemas de desempleo. Posteriormente, por Resolución N° 207 del 29/04/99, fue ampliado este programa mediante la creación del PROEMPREGO II, con fomento de inversiones más focalizadas en el tema de la generación de empleo.

√ El Programa de Promoción del Empleo y Mejora de la Calidad de Vida del Trabajador de la Región Noreste y del norte del Estado de Minas Gerais (PROTRABALHO), por Resolución N° 171 del 27/5/98. Procura el fomento de inversiones estratégicas de desarrollo y generación de empleo en esa región. Aquí el agente financiero es el Banco del Nordeste de Brasil, también mediante la apliación de recursos del FAT.

√ Posteriormente, este sistema continuó siendo impulsado en otros proyectos similares, como el PROTRABALHO II (Res. N° 210) y el PROTRABALHO III (Res. N° 255).

A nivel del Gobierno Federal, se ha impulsado el Programa BRASIL EMPRENDEDOR, que reúne las principales iniciativas volcadas en apoyo crediticio a la pequeña y mediana empresa, mejorándolas con créditos fiscales.

Desde el Departamento de Empleo y Salario del Ministerio de Trabajo y Empleo, se coordinan dos Programas de Generación de Empleo y Riqueza, son el PROGER y PROGER Rural. En ambos casos, los planes son precedidos de un riguroso estudio estadístico vinculado a las actividades generadoras de empleo, con la consecuente planificación de las areas de actividad que se hallarían en condiciones de generar empleo con ayuda crediticia.

Posteriormente fue sancionada la Ley No 10.748, el 22 de Octubre de 2003, que crea el Programa Nacional de Estímulo al Primer Empleo para los Jóvenes (PNPE), el cual básicamente consiste en un programa de subsidios a los empleadores de los jóvenes que por vez primera incursionan en la actividad productiva en relación de dependencia.

Según el art. 1 de la mencionada Ley, el Sistema Nacional de Primer Empleo (SNPE) busca promover “la inserción de los jóvenes en el mercado de trabajo y su escolarización, y fortalecer la participación de la sociedad en el proceso de formulación de políticas y acciones de generación de trabajo e ingresos”. Y dos son sus objetivos específicos: a.-) crear puestos de trabajo para los jóvenes y prepararlos para el mercado laboral; b.-) cualificar a los jóvenes para el mercado de trabajo y su inclusión social.

El art. 2 define el campo de aplicación personal del PNPE, el cual atenderá a jóvenes entre 16 y 24 años, en situación de desempleo involuntario, y que verifiquen acumulativamente los requisitos de no tener vínculo de trabajo anterior, ser miembros de familias con renta mensual per capita de hasta medio salario mínimo, y alumnos regulares de enseñanza elemental o media, estar debidamente inscritos en el programa, y no ser beneficiarios de programas similares. La prioridad se otorga a aquellos jóvenes ya registrados en el Sistema Nacional de Empleo (SINE), y los subsidios se otorgan según el orden cronológico de las inscripciones. El Programa no cubre el empleo doméstico ni el contrato de trabajo por plazo determinado.

Autoridad de aplicación del Programa será el Ministerio de Trabajo y Empleo (art. 3); y cualquier persona física o jurídica, al día con sus impuestos, puede inscribirse como empleadora y calificar para recibir el subsidio en calidad de adherente al PNPE (art. 4).

Los subsidios son de hasta 6 partidas de 200 (doscientos) reales por empleo generado si el empleador ha facturado el año calendario anterior hasta 1.200.000 reales, y de 100 reales por empleo generado en caso de facturar por encima de esa cantidad. Si el empleo generado es de tiempo parcial, el valor de cada partida será proporcional a la respectiva jornada laboral. Y por supuesto que la efectivización del subsidio queda subordinada a las disponibilidades presupuestarias del Ministerio de Trabajo y Empleo (art. 5). En los términos del programa, cada empleador puede contratar hasta uno o dos jóvenes en las empresas pequeñas y medianas (hasta 4 trabajadores, y entre 5 y 10 respectivamente), y hasta el 20 % de su nómina en las empresas de más de 10 trabajadores (art. 6).

5.3.- Paraguay.

Entre las declaraciones contenidas en su Constitución, por el art. 87 se expresa que El Estado promoverá políticas que tiendan al pleno empleo y a la formación profesional de recursos humanos, dando preferencia al trabajador nacional.

En esta materia, la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T., en su 69° Reunión de 1998, reitera observaciones anteriores al Gobierno de Paraguay, vinculadas al Convenio N° 122 sobre política de empleo ratificado por dicho país, acerca del incumplimiento a los informes referidos sobre dicho Convenio en sus memorias. En realidad, la observación se viene reiterando desde la 67° Reunión de la C.E.A.C.R. de 1996, ya que la memoria presentada por Paraguay en 1995 adolecía, a criterio de la Comisión, de numerosas omisiones. En su memoria, Paraguay presenta datos sobre empleo que se circunscriben al Departamento Central y área metropolitana de Asunción, lo cual impide, a criterio de la Comisión, conocer la situación de empleo en dicho país.

También informó Paraguay en esa oportunidad, que venía aplicando una agresiva política de reforma agraria a través del Instituto del Bienestar Rural que otorga y regulariza la posesión de tierras en el sector rural. Se financian también los pequeños emprendimientos rurales.

La memoria no incluye datos sobre proyectos o programas específicos impulsados desde el Gobierno. Se cita una política de diálogo y concertación promovida desde el Ministerio de Justicia y Trabajo, con la instauración de una mesa negociadora tripartita cuyos temas centrales son los salarios, la elaboración y propuestas de programas de empleo, y la seguridad social.

En el ámbito del MERCOSUR, la Memoria presentada por Paraguay ante la Comisión Sociolaboral (Regional) da cuenta de proyectos que está llevando a cabo para impulsar el empleo desde la formación y capacitación profesional. Estos programas y sus autoridades ejecutoras fueron ya mencionados en el apartado anterior.

Cabe sí consignar aquí, lo informado por Paraguay con relación a su proyecto de generar empleo a través de La industria maquiladora. Son conocidas las particularidades que presenta tal tipo de industria en la promoción de empleo precario, que no requiere calificación o formación profesional ().

Paraguay informa que ha dictado una ley N° 1.064 “De la industria maquiladora de exportación”, a la cual le asigna el carácter de medida importante de generación de empleo. Refiere que esta ley tiene por objeto promover el establecimiento y regular las  operaciones de empresas industriales maquiladoras que se dediquen total o parcialmente a realizar procesos industriales o de servicios incorporando mano de obra y otros recursos nacionales destinados a la transformación, elaboración, reparación o ensamblaje de mercaderías de procedencia extranjera importadas temporalmente a dicho efecto para su reexportación posterior, en ejecución de un contrato suscrito con una empresa domiciliada en el extranjero. Indica que las empresas que ya han solicitado participar insumirían algo más de 3.000 puestos de trabajo directo y estiman una creación indirecta de puestos de trabajo no menor del 10 % del empleo directo.

No se indica en la Memoria, si como consecuencia de la implementación de este régimen especial para la industria de maquila serán necesarias medidas flexibilizadoras en su legislación laboral.

5.4.- Uruguay.

En 1997 realizó su experiencia de flexibilizar el contrato de trabajo, como mecanismo para fomentar el empleo. Se trata de la ley 16.873 del 3 de octubre de 1997, por la cual se implementan modalidades especiales de contratación que, aún sin decirlo la ley, tienen por finalidad promover el empleo mediante la implementación de figuras precarias de contratación.

Estas figuras están dadas por los contratos especiales de práctica, formación y aprendizaje. La promoción de este tipo de contrataciones se advierte en el art. 26 de la ley, previéndose allí que las empresas que contraten bajo estas modalidades gozarán, respecto de ellas y por su plazo de duración, las siguientes exoneraciones: a.-) aportes patronales con destino al régimen jubilatorio;  y b.-) de aportes patronales con destino al seguro social por enfermedad. También prevé la norma que si finalizado el período de prueba convenido, el empleador rescindiere unilateralmente la relación laboral antes del vencimiento del plazo, deberá reintegrar al Banco de Previsión Social los aportes de cuyo pago se vio exento. Las modalidades son por plazo determinado, sin derecho a indemnización por la extinción del contrato mediante el cumplimiento del plazo pactado (art. 27). Además, las partes pueden pactar un período inicial de prueba de hasta noventa días, en los cuales el contrato puede ser rescindido sin derecho a indemnización (art. 30).

La incorporación que hizo Uruguay por esta vía de modalidades precarias de contratación, de manera contemporánea a la modificación de su régimen de prescripción laboral (redujo el plazo de prescripción de 10 a un año, por una “ley de inversiones” N° 16.906 del 7 de enero de 1998), llamó la atención de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones en su 69° Reunión de 1998, el cual en su informe vinculado al Convenio N° 122 sobre política de empleo, solicitó del Gobierno de Uruguay informe en su próxima memoria, acerca del impacto sobre el mercado del trabajo de estas dos medidas adoptadas. En particular, que indique de qué manera los contratos establecidos en virtud de la ley 16.783 han contribuido a que los jóvenes que han sido beneficiados por los mismos encuentren empleo duradero y permanezcan en el mercado del trabajo.

En las observaciones posteriores de la C.E.A.C.R. vinculadas al seguimiento de este Convenio, si bien se tiene por cumplido a Uruguay con el informe solicitado, no hay mención de ningún tipo al resultado de estos contratos precarios en materia de fomento de empleo.

Hay en Uruguay un incipiente sistema público de empleo (), articulado en dos organismos que impulsan políticas en tal sentido, y son la Dirección Nacional de Empleo (DINAE) y la Junta Nacional de Empleo (JUNAE). Ambos fueron creados en 1992 por la ley 16.320 de Rendición de Cuentas, con el objeto de implementar un Programa de Reconversión Laboral para los trabajadores amparados por el seguro de paro. Para la financiación de este programa se previó inicialmente un aporte a cargo de los trabajadores del sector privado y, posteriormente, por ley 16.736, fue ampliada a los empleadores.

En la actualidad, con intervención de la DINAE se están desarrollando los siguientes programas de fomento de empleo:

√ Programa de Reconversión Laboral para Trabajadores amparados al Seguro de Desempleo. Dichos trabajadores reciben cursos de capacitación a través de las Entidades de Capacitación, públicas y privadas. Esta actividad se lleva a cabo principalmente en Montevideo, con el proyecto de extenderla al interior del país.

√ Programa PROJOVEN. Tiene por objeto colaborar con la inserción laboral de jóvenes de bajos ingresos, de 15 a 24 años de edad, que no posean un empleo formal ni hayan terminado sus estudios secundarios. La definición de objetivos y orientación del programa está a cargo de los Ministerios de Educación y Cultura y Trabajo y Seguridad Social. También participan el Instituto Nacional de la Juventud (INJU) y la DINAE. Se vincula a este programa la ley para el Fomento de la Formación y la Inserción Laboral de Jóvenes (N° 16.873) anteriormente reseñada, en función de la cual se habilitan figuras precarias de contratación para la inserción laboral de estas personas, tales como las modalidades de contrato de práctica laboral para egresados, contrato de beca de trabajo y contrato de aprendizaje (Hemos realizado un detalle de estas modalidades en nuestro trabajo Derecho del Trabajo en el Mercosur, cit., págs. 214 a 216).

√ Programa de Capacitación para el Trabajador Rural. El objeto se encuentra enunciado en la definición y tiende, principalmente, a la capacitación de los sectores más desfavorecidos en materia de inserción laboral de la actividad rural que son las mujeres y los jóvenes.

√ Programa CINCO de Capacitación Integral y Competitividad. Su objetivo es brindar apoyo a la estructura ocupacional del país, mediante el fortalecimiento de las micro y pequeñas empresas.

√ Programa EMPRENDER (Creando tu propio empleo). Participan el INJU, el Foro Juvenil el Programa de Reconversión y Desarrollo de la Granja (PREDEG) y la DINAE. Su objeto es el apoyo a la generación de empleo por cuenta propia a través de la capacitación técnica o formación de un oficio.

√ Programa de Capacitación para el Empleo y la Rehabilitación Laboral de Personas con Discapacidades. Participa la Asociación Cristiana de Jóvenes.

√ Programa de Promoción de la igualdad de oportunidades para las Mujeres en el Empleo y la Formación Profesional. Persigue mejorar la calidad de oferta de trabajo de la mujer y actúa con la participación de Cinterfor/O.I.T.

6.- Conclusiones.

Hemos intentado comprimir en este trabajo, las medidas que se están llevando a cabo en la región, tanto desde el Mercosur como desde sus EEMM, tendientes a consolidar una sociedad desarrollada, donde todos tengan acceso a un empleo decente, es decir, un empleo suficiente, que alcance.

El empleo suficiente es el principal medio de inclusión social.

Advertimos saludablemente en esta reseña, que ha quedado preterido un personaje propio de las políticas sociales de los 90, que fue la flexibilización laboral, esto es, la creencia que mediante la desarticulación de los mecanismos protectorios del trabajo, mediante el abaratamiento de la mano de obra, se contratarían más trabajadores y se reduciría el desempleo.

La realidad ha demostrado la falsedad de esa teoría.

Y a ello contribuyó el único instrumento sobre derechos sociales hasta el momento fue aprobado en el Mercosur, que fue la Declaración Sociolaboral.

Por dicho instrumento, los EEMM se han ocupado de enfatizar el seguimiento de nuestros países a las principales declaraciones sobre derechos humanos vigentes en el Mundo, como asimismo el respaldo a la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y la manifestación expresa en el sentido que la legislación laboral no será utilizada con pretextos proteccionistas en el intercambio comercial del Mercosur, el cual, merece destacarse, se ha incrementado en más de un 300 % en los primeros años posteriores al Tratado de Asunción.

A dicho instrumento, le adjudicamos el mérito de haber traído un quietus a los procesos de flexibilización de la legislación laboral que venían caracterizando a los ordenamientos internos de la región.

Basta recordar el caso vivido en la Argentina, donde las leyes flexibilizadoras dictadas en los 90, unidas al debilitamiento del sindicalismo, derivaron en nuevas fórmulas de esclavitud, a través de contratos laborales precarios que, sobre la base del tríptico ideal del neoliberalismo (polivalencia funcional, compensación horaria, remuneración variable), convirtieron la relación tradicionalmente protegida, en un contrato que, analizado bajo la óptica del derecho civil, es inexistente, toda vez que sus términos principales quedan sujetos a condiciones que dependen exclusivamente de la voluntad de una de las partes, del empleador.

Lo propio ha sucedido por esos años en Brasil. Con todo su desarrollo económico, no pudo en forma aislada eludir las presiones flexibilizadoras sobre su legislación laboral, aún cuando en clara estrategia defensiva, incluyó una nómina exhaustiva y pormenorizada de sus derechos sociales en la enmienda constitucional de 1988 (art. 7°). Aún así, en los 90 habilitó la implementación de figuras precarias de contratación laboral y el banco de horas (ley 9.601/98), los sistemas de conciliación previa en sede de la empresa y tuvo avanzado trámite parlamentario un proyecto de enmienda constitucional, destinado a eliminar el principio protectorio del trabajo, mediante su sustitución por la disponibilidad colectiva.

Uruguay por su parte, mediante una ley de Promoción y protección de inversiones nacionales y extranjeras en el territorio nacional (N° 16.906 de enero de 1998) redujo el plazo de prescripción de los créditos laborales que antes era de diez años, y ahora es de un año.

Si bien parece que se han descartado ya los programas de desarrollo económico basados en la desregulación de la legislación laboral, con lo logrado hasta aquí no es suficiente.

El MERCOSUR puede y debe ser utilizado como estrategia defensiva del empleo decente en nuestra región. El objetivo de desarrollo económico con justicia social, instrumentado en el Tratado de Asunción, exige una labor normativa de adecuación y mejora de nuestro derecho social. Al mismo tiempo, una política social donde, la inclusión de los sectores marginados (por el desempleo, por el subempleo, por la ausencia de educación y formación profesional) ocupe un lugar preferente.

Debemos trabajar en nuestro proceso de integración, mercosureña y latinoamericana, como medio posible para el logro de relaciones de empleo de calidad, distribución equitativa de nuestra riqueza y, en definitiva, justicia social y mejores condiciones de vida en el Continente.

También debemos tener fe en que la solución a los problemas de la globalización, vendrá desde el derecho. Costará construirlo, pero con creatividad y el impulso social necesario, se llegará a la solución, a la cura de la enfermedad de la pobreza.